Les négociations de l’APPD UE-Gambie suscitent bien des questions

Dans cet article, l'auteure soulève une série de questions concernant l'accès, la transparence et le soutien sectoriel, qui doivent être prises en compte avant le renouvellement de l'accord de partenariat pour une pêche durable (APPD) entre l'UE et la Gambie. L'auteure se penche également sur les développements régionaux : faisant suite à l'émission d'un carton jaune au Sénégal de la part de l'Union européenne (UE), les négociations de l'accord de pêche entre l'UE et le Sénégal sont au point mort. Comment la flotte de l'UE prévoit-elle d'utiliser l'accès aux eaux gambiennes alors qu'elle risque de se voir interdire l'accès aux eaux sénégalaises ?

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Un an avant l'expiration du protocole et de l'accord de pêche entre l'UE et la Gambie, la Commission a lancé un appel à contribution pour son mandat de renégociation.

Le protocole, qui expire en juin 2025, donne accès aux eaux gambiennes sur 80 km de côte – la plus petite côte d'Afrique et la plus petite zone économique exclusive (ZEE) – à 38 thoniers et à 3 chalutiers spécialisés dans la pêche au merlu noir. Couplé à l’APPD EU-Sénégal, cet accord permet à la flotte de l’UE de continuer ses opérations de pêche de façon ininterrompue dans la région puisque les eaux sénégalaises se situent de part et d’autre des eaux gambiennes.

1. Questions sur l’accès

A) LE NOUVEAU PROTOCOLE SERA-T-IL UN MOYEN DÉTOURNÉ POUR LES NAVIRES DE L’UE D’ACCÉDER AUX EAUX SÉNÉGALAISES ?

Fin mai 2024, la Commission a pré-identifié le Sénégal, seul voisin de la Gambie, comme pays non coopérant dans le cadre de la lutte contre la pêche INN. Le communiqué de presse fait état de graves défaillances « dans le système que le pays a mis en place pour se conformer à ses obligations internationales en tant qu'État du pavillon, État du port, État côtier, État de commercialisation », ainsi que de déficiences en matière de suivi, de contrôle et de surveillance (SCS). Avec cette notification, communément appelée « carton jaune », l'UE a fait part de son intention d'entamer avec le Sénégal un dialogue formel sur la pêche INN. Par conséquent, la Commission ne s’engagera pour l'instant pas dans des négociations en vue de renouveler l'accord de pêche (principalement) thonier avec le Sénégal, dont le protocole doit expirer en novembre 2024.

Dans ce contexte, le renouvellement de l'APPD UE-Gambie pose question : en vertu du protocole actuel, 38 thoniers ont des possibilités de pêche pour accéder aux eaux de la Gambie, qui dispose d'un littoral de 80 km et d'une zone économique exclusive (ZEE) de 14 % de la taille de celle de son voisin.

#1

Est-il logique, d'un point de vue économique, qu'un si grand nombre de navires disposent de possibilités de pêche en Gambie alors qu'ils ne seront pas autorisés à franchir la frontière avec le Sénégal ?

B) LA ZEE GAMBIENNE EST-ELLE CLAIREMENT DÉFINIE ?

Alors que la délimitation entre les eaux de la Gambie et du Sénégal a été établie par un traité entre les deux pays, la loi gambienne sur la pêche de 2007 n'est pas du tout claire en ce qui concerne les zones de pêche. Ses définitions des différents espaces maritimes ne sont pas conformes à la CNUDM. Par exemple, elle définit la zone économique exclusive (ZEE) comme la « distance de deux cents milles marins de long dans l'océan sous la juridiction d'un État côtier », alors que la CNUDM stipule qu'il s'agit d'une « zone située au-delà de la mer territoriale et adjacente à celle-ci, soumise au régime juridique particulier établi par la présente partie, en vertu duquel les droits et la juridiction de l'État côtier et les droits et libertés des autres États sont gouvernés par les dispositions pertinentes de la Convention. » (article 55). La ZEE « ne s'étend pas au-delà de 200 milles marins des lignes de base à partir desquelles est mesurée la largeur de la mer territoriale » (article 57). Dans une étude sur la zone de pêche artisanale de la Gambie, l'auteure a également soulevé plusieurs questions concernant le manque de clarté de la législation gambienne et les amendements ultérieurs qui ont été apportés en 2008 et 2019.

L'APPD UE-Gambie mentionne la « zone de pêche gambienne » et la définit comme « la partie des eaux relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la Gambie dans laquelle la Gambie autorise les navires de l'Union à exercer des activités de pêche » (Article 1(i)). L'annexe stipule en outre que les « autorités gambiennes notifient » à l'UE « les coordonnées géographiques de la ligne de base gambienne, de la zone de pêche gambienne et des zones fermées à la navigation et à la pêche » (§3).

#2

Ainsi, dans le cadre d'un accord UE-Gambie, la question se pose de savoir si les eaux dans lesquelles les navires de l'UE seraient autorisés à pêcher ont été clairement établies.

C) L’UE PEUT-ELLE CONTINUER D’ACCÉDER AUX STOCKS SUREXPLOITÉS DE MERLU NOIR ?

Bien que les APPD UE-Sénégal et UE-Gambie soient principalement des accords thoniers, ce sont respectivement 2 et 3 chalutiers de l'UE qui ont accès au merlu noir. Le merlu noir est une espèce démersale que la Gambie partage avec le Sénégal, la Mauritanie et le Maroc. Aucun organisme de pêche ne gère ce stock partagé, mais un comité scientifique évalue l'état des stocks, le Comité des pêches pour l'Atlantique Centre-Est (COPACE). Le groupe de travail Ressources Démersales Nord s'est réuni en juin 2022 et atteste une nouvelle fois de la surexploitation de cette ressource avant de recommander une « réduction significative de l'effort de pêche et une réduction des captures pour atteindre un niveau de capture soutenable (MSY). »

Les flottes de l'UE, opérant dans le cadre des APPD, contribuent à la surexploitation du merlu dans la région. En Mauritanie, les « captures accessoires de merlu par les autres navires de pêche démersale et pélagique des navires de l'UE atteignent, voire dépassent les captures ciblées de merlu. » D'ailleurs, le groupe de travail Ressources Démersales Nord a noté dans son rapport au COPACE en décembre 2022 que « étant donné l’importance des captures accessoires (2021= 5 700 tonnes), le groupe de travail recommande que les mesures nécessaires soient prises afin de réduire les captures accessoires des autres pêcheries (notamment pélagiques) jusqu’au niveau de la période 2002-2014 (900 tonnes environ.) » Au Sénégal, les chalutiers européens ont largement dépassé – presque doublé – le total admissible des captures (TAC) en 2019, selon l'évaluation. Comme le soulignait déjà CAPE, « à notre connaissance, ces captures excédentaires ont été commercialisées en Europe sans problème. »

En ce qui concerne l'accès au merlu dans le cadre de l'APPD UE-Gambie, l'évaluation ex ante de 2018 a identifié comme scénario possible pour un APPD un accord thonier avec une composante démersale limitée « pour deux chalutiers démersaux ciblant le merlu noir, qui ont déjà des possibilités de pêche dans le cadre de l'APPD EU-Sénégal. » L'évaluation précisait en outre que les « niveaux de capture ne sont pas durables » et qu’« autoriser la capacité de pêche de l'UE en Gambie [...] pourrait contribuer à augmenter l'effort de pêche à moins qu'il ne soit spécifié que les deux mêmes navires opérant au Sénégal » bénéficieraient de ces possibilités de pêche « sous de strictes conditionnalités. » Pourtant, lorsque l’on consulte la base de données des autorisations de pêche de l’UE, plusieurs chalutiers espagnols ont fait des demande d’autorisation de pêcher auprès des autorités et sénégalaises et gambiennes.

L'évaluation avance un argument supplémentaire en faveur du maintien du merlu dans l'accord de pêche : l'UE pourrait apporter une « valeur ajoutée » dans « l'amélioration de la gestion du stock sous-régional de merlu » (p. 89). Comme nous l'avons précédemment affirmé dans nos commentaires sur l'APPD EU-Sénégal, « l’argument comme quoi l’accès à une espèce surexploitée fournit un levier à l’UE pour promouvoir sa gestion durable est irrecevable. Dans le cadre d’un partenariat pour une pêche durable, l’UE a tout loisir de soulever des questions concernant des ressources auxquelles elle n’a pas accès ».

Au-delà de la question de la surexploitation du merlu, la pêche au chalut du merlu noir produit également des niveaux considérables de prises accessoires de grande valeur, telles que différentes espèces de crevettes et de céphalopodes, qui constituent des espèces également capturées par les pêcheurs artisans. En continuant la pêche au chalut du merlu, l'UE se place en concurrence avec la pêche artisanale, car ses navires opèrent dans des zones proches de la côte. Dans ces zones, le risque de collisions et de dommages aux engins des pêcheurs artisans est accru.

#3

Entre les rapports scientifiques qui attestent de la surexploitation du merlu dans la région et la mise en concurrence de la pêche artisanale locale avec des navires de l'UE, il n'y aucune raison de maintenir l'accès au merlu dans un futur protocole d'APPD. L'UE doit également continuer à soutenir la collecte régionale de données scientifiques sur cette espèce démersale.

D) QUID DE LA GESTION RÉGIONALE DES PETITS PÉLAGIQUES ?

Les ressources halieutiques constituent la principale source de protéines pour la plupart des Gambiens, le « bonga » (ethmalose) étant l'aliment de base, dont la capture est réalisée par la pêche artisanale. Dans les zones côtières, la consommation nationale de poisson par habitant est estimée à 25 kg/an. Le bonga est également la cible des navires industriels et de certaines pirogues artisanales qui fournissent la matière première aux trois usines de farine de poisson du pays. La présence de ces usines, situées à Gunjur, Sanyang et Kartong, ont semé le trouble dans les communautés de pêche artisanale gambiennes. Elles font notamment concurrence aux femmes pour l'accès aux petits pélagiques, les privant ainsi de poissons à transformer. Cette situation a également des répercussions sur le nombre de travailleurs de la pêche, qui semble avoir diminué au cours des deux dernières décennies. Malgré la mobilisation des communautés de pêche, de la société civile locale et des ONG internationales, aucun changement ni aucune mesure n'ont été pris pour améliorer la situation des communautés de pêche artisanale ou leur accès au poisson dans le pays.

Au COPACE, le groupe de travail sur les petits pélagiques considère que l'ethmalose est surexploitée. Pour ramener cette espèce à un niveau d'exploitation raisonnable, il recommande une réduction des captures « en dessous des niveaux de 2020 » (l'année des données du rapport, voir p. 11). Les flottes européennes n'ont pas eu accès aux petits pélagiques en Gambie. Cependant, comme l'a souligné le Parlement européen lors de sa dernière législature, la Commission dispose d'un levier suffisant grâce à ses partenariats dans la région pour encourager la gestion conjointe des ressources halieutiques, comme la mise en place d'une organisation régionale de gestion des pêches (ORGP) pour les stocks partagés par les pays de la région. Aux dernières nouvelles, la Commission parierait toujours sur la transformation du COPACE en ORGP. Mais il s'agit d'une entreprise lourde pour des raisons politiques et qui semble peu progresser...

#4

L'UE doit continuer de soutenir les travaux scientifiques et techniques menés par le COPACE, ainsi que la collecte de données et l'échantillonnage par le biais du soutien sectoriel de ses APPD dans la région. Cependant, elle devrait également s'engager politiquement et techniquement à soutenir la gestion régionale des petits pélagiques.

2. Questions sur la transparence

A) QUID DE L’EFFORT TOTAL DE PÊCHE ?

La plupart des APPD contiennent une clause de transparence qui oblige le pays tiers à partager et/ou à publier des informations sur les autres accords étrangers conclus. Toutefois, comme le souligne l'étude sur les APPD récemment publiée, « les pays tiers partenaires qui publient les accords étrangers conclus restent une exception ». Et la Gambie ne fait pas figure d’exception.

En outre, on ne dispose pas d'informations sur les navires autorisés à pêcher dans les eaux de la Gambie. Plusieurs sources informelles citent environ une soixantaine de navires industriels, qu'ils soient étrangers ou nationalisés. CAPE a connaissance d'au moins un cas présumé de chalutier italien battant pavillon gambien (voir section ci-dessous pour plus d'informations). Les acteurs locaux de la pêche dénoncent l'opacité autour des informations relatives à l'effort de pêche total ainsi que les incursions illégales récurrentes de chalutiers dans des zones réservées à la pêche artisanale.

La transparence est essentielle pour s'assurer que l'effort de pêche global est connu et pour décourager efficacement la pêche INN dans les eaux gambiennes. La Mauritanie et le Sénégal ont pris des mesures pour accroître la transparence dans la pêche : la Mauritanie en s'engageant dans l'Initiative pour la transparence dans la pêche (FiTI), et le Sénégal en publiant une liste des navires autorisés à pêcher dans ses eaux. La Confédération africaine des organisations professionnelles de pêche artisanale (CAOPA) a appelé les pays africains à suivre le mouvement et à appliquer les normes de la FiTI. Cela signifie que la Gambie devrait publier des listes à jour des navires titulaires d'une licence de pêche, la liste des infractions et appliquer effectivement les lois et infliger des amendes à ceux qui ne les respectent pas.

En outre, l'actuel APPD UE-Gambie soutient le « suivi participatif dans la lutte contre la pêche INN » (section 3 sur le contrôle et l'inspection), qui demande aux navires de l'UE de signaler la présence de tout navire dans la zone de pêche gambienne engagé dans des opérations susceptibles de constituer une pêche INN. La publication de la liste des navires titulaires d'une licence permettrait aux communautés de pêche artisanale gambiennes de contribuer à cette tâche et d'identifier les chalutiers industriels qui se livrent à des opérations susceptibles de constituer des activités de pêche INN dans la zone de pêche gambienne.

#5

Pour tout nouveau protocole entre l'UE et la Gambie, il sera essentiel que la clause de transparence soit effectivement appliquée. Les parties prenantes, en particulier les représentant·e·s du secteur de la pêche artisanale, devraient être dûment informées et consultées tout au long de la mise en œuvre de l'accord, notamment en participant aux réunions de la commission mixte.

B) L’UE PRÉVOIT-ELLE DES MESURES CONTRE LES NAVIRES D’ORIGINE ITALIENNE QUI OPÈRENT DANS LA RÉGION ?

En septembre 2023, les autorités gambiennes ont arrêté le TWENTY, un navire d’origine italienne qui battrait désormais pavillon gambien, pour non respect des clauses de sa licence de pêche. Par le passé, alors que ce même navire battait pavillon italien, il a été arrêté après avoir mené des opérations de pêche INN dans les eaux de la Sierra Leone. En vertu de la clause d’exclusivité de l’APPD qui donne accès aux navires de l’UE aux ressources de thon et de merlu, ce chalutier crevettier n’avait pas le droit de mener des opérations de pêche en Gambie s’il battait pavillon d’un État membre de l’UE. Le navire peut contourner cela en se repavillonnant. Toutefois, même si le navire bat pavillon d’un pays africain, le propriétaire bénéficiaire est toujours Européen : le navire appartiendrait à la société Asaro, enregistrée en Italie.

En 2019, alors que le navire battait encore pavillon italien, CAPE et 5 autres organisations ont déposé une plainte auprès de la Commission européenne, qui a fini par être classée sans suites : la Commission a entamé une procédure de dialogue précontentieux avec l’Italie et estime que le pays a fournit de « réponses convaincantes » en ce qui concerne la fiabilité de son système de contrôle. Et pourtant : cinq ans plus tard, le TWENTY a refait surface et continue de mener des opérations de pêche illégale en Afrique de l’Ouest…

#6

Que ce soit dans le cadre d’un APPD ou d’un dialogue autour de la pêche INN, l’UE a une responsabilité en tant que partie prenante d’un dialogue avec les pays tiers d’Afrique de l’Ouest : en vertu de l’article 39 du règlement de l’UE visant à mettre fin à la pêche INN, l’UE devrait s’assurer du contrôle accru des navires d’origine européenne et que les pays membres sanctionnent effectivement leurs ressortissants impliqués dans des opérations de pêche INN.

C) COMMENT S’ASSURER QUE LES INVESTISSEMENTS DE L’UE SONT PROPORTIONNELS AUX RESSOURCES HALIEUTIQUES DISPONIBLES ?

Dans le cadre des APPD, l’UE encourage la mise en place de sociétés mixtes de pêche entre des sociétés européennes et des sociétés locales. En dépit d’une ZEE de taille très modeste et d’une longue – vraisemblablement – liste de navires disposant d’une licence de pêche, le gouvernement gambien encourage les investissements étrangers dans les pêcheries locales.

Le problème c’est qu’il n’existe pas de cadre clair pour ces sociétés mixtes, qui bénéficient souvent des défaillances au niveau de l’application de la loi et du manque de capacités en matière de SCS des États côtiers d’Afrique de l’Ouest. Les communautés de pêche artisanale de cette région dénoncent leur mise en concurrence avec les sociétés mixtes puisque ces dernières ciblent les mêmes ressources halieutiques en plus de faire des incursions régulières dans des zones réservées à la pêche artisanale.

Ces navires qui opèrent dans le cadre de sociétés mixtes bénéficient d’un accès aux eaux d’autres pays par le biais d’accords de pêche négociés entre pays africains, tels que l’accord Sénégal-Gambie ou les protocoles Sénégal-Guinée Bissau et Sénégal-Libéria. Citons notamment le cas de chalutiers d’origine espagnole détenus par la compagnie sénégalaise Soperka qui ont décimé les ressources crevettières du Libéria. En effet, cette compagnie avait reçu une autorisation de « pêche expérimentale » dans les eaux libériennes ; or, bien que les chalutiers y aient mené des opérations de pêche, ils n’ont fourni aucunes données exploitables par les scientifiques.

Dans l'accord et le protocole de pêche actuels qui lient le Sénégal et la Gambie, les deux États ont convenu de s'attribuer mutuellement des possibilités de pêche pour les navires industriels. Ils se sont alloués réciproquement 1300 tonneaux de jauge brute (tjb) pour les chalutiers crevettiers, 1300 tjb pour les chalutiers céphalopodiers, 1000 tjb pour les chalutiers démersaux profonds, 500 tjb pour la pêche côtière des petits pélagiques et 15 tjb pour les thoniers. La plupart des navires industriels battant pavillon sénégalais et gambien sont d'origine étrangère, y compris les chalutiers démersaux et crevettiers appartenant à des Espagnols.

#7

Dans le cadre du partenariat UE-Gambie, et plus largement dans le cadre des APPD avec les pays africains, une réflexion doit être menée sur la manière de rendre les sociétés mixtes transparentes, sans qu'elles aient un impact négatif sur les communautés côtières, les ressources halieutiques et les écosystèmes de la Gambie ou de tout autre pays de la région.

3. Questions sur l’appui sectoriel

Le montant de l’APPD EU-Gambie est tout à fait modeste, l’UE contribuant à hauteur de 550 000 € annuels sur une durée de 6 ans. 275 000 € du montant annuel ont été « affectés au soutien de la politique de la pêche de la Gambie afin de promouvoir la durabilité dans ses eaux ». De toute évidence, il s'agit d'un montant très faible à consacrer à la gouvernance de la pêche. Cependant, la transparence, la participation et l'information des parties prenantes, même pour de petits montants, sont essentielles.

Les dernières statistiques sur le secteur de la pêche locale remontent à 10 ans, bien qu'en juin le gouvernement ait annoncé une « enquête sur le cadre de la pêche à l'échelle nationale ». Les chiffres de 2016 donnent toutefois un aperçu de l'importance du secteur pour l'économie gambienne : environ 200 000 personnes dépendent du secteur de la pêche ou d'activités connexes, soit 10 % de la population, et le secteur de la pêche artisanale emploie directement et indirectement près de 30 000 personnes. La contribution de ce secteur au PIB du pays est d'environ 12 %.

Les communautés locales de pêcheurs ont exprimé leur frustration quant au fait que, même si elles sont consultées sur les actions à entreprendre, elles n'ont aucun retour sur les décisions finales. « Nous ne savons pas vraiment à quoi les fonds ont été utilisés », a déclaré un représentant de l'Association nationale des opérateurs de la pêche artisanale (NAAFO).

L'association a toutefois participé à l'un des projets menés dans le cadre du plan de cogestion de la pêche à la sole : l'installation de bouées de marquage pour les fermetures saisonnières. Mais la mise en œuvre a été problématique car les ancres étaient trop petites et trop légères. La NAAFO aurait demandé des ancres plus grandes et plus lourdes, mais celles-ci n’ont pas encore été livrées. Les représentants de la pêche artisanale souhaiteraient également que ce plan qui date de 2012 soit concrétisé par la budgétisation d'un plan d'action en utilisant les fonds de l’APPD alloués à l’appui sectoriel.

#8

L'UE doit publier des informations détaillées concernant l'utilisation de l'appui sectoriel. Les bénéficiaires, en particulier les communautés de pêche artisanale, doivent participer à l'identification des priorités pour l'utilisation de l'appui sectoriel ainsi qu'à la mise en œuvre et à l'évaluation.

Conclusion

La Commission européenne a exprimé sa volonté de mieux prendre en compte la dimension régionale des futurs APPD conclus avec les pays tiers, et le cas de l'APPD EU-Gambie présente des liens étroits avec l'APPD UE-Sénégal. En effet, les questions de l'accès au merlu noir ou de l'urgence de la gestion des petits pélagiques en Gambie sont également valables pour son voisin sénégalais.

Au cours de l'évaluation de l'accord et du protocole actuels, ainsi que des futures négociations, l'UE et la Gambie devront répondre à ces questions si elles veulent que la durabilité soit au cœur de leur partenariat.

Photo de la bannière : site de débarquement de pêche artisanale de Sanyang, Gambie. Agence Mediaprod.

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