Entretien avec Arinç Onat Kiliç
Dans un échange avec Arınç Onat Kılıç, qui a récemment publié un article sur l’obligation bleue des Seychelles, Andre Standing, conseiller principal à CAPE, aborde les conséquences du financement privé dans le développement de l’économie bleue et plus précisément sur les communautés de pêche locales. Arınç est chercheur doctorant en droit à l'Université d'Anvers, en Belgique. Ses recherches portent sur les dimensions socio-juridiques des modèles d'obligations bleues et sur leurs implications en tant que vecteurs de la modernisation écologique.
AS: Dans votre article sur l’obligation bleue des Seychelles vous parlez des inquiétudes que suscitent ces obligations bleues auprès des communautés de pêche artisanale, un sujet que CAPE a développé par le passé. Pourriez-vous nous expliquer le fonctionnement d’une obligation bleue ?
AOK: Mon travail se concentre essentiellement sur la manière dont les financements privés affectent les communautés locales. Le cas des Seychelles que nous abordons aujourd’hui débute en 2018. À cette époque, le gouvernement des Seychelles a émis une obligation bleue évaluée à 15 millions de dollars. Ces fonds levés auprès d’investisseurs privés devaient servir à développer une économie bleue durable et à améliorer l’impact environnemental des pêcheries des Seychelles. Les intérêts de ce prêt s’élèvent à 6,5 %, et l’État insulaire devra rembourser les 15 millions en trois versements égaux en 2026, 2027 et 2028. Sur ces 15 millions, 3 millions ont été versés à une ONG locale, SeyCCAT (le Seychelles Conservation and Climate Adaptation Trust) qui, à son tour, les reverse sous forme de subventions à d’autres organisations qui travaillent sur la conservation marine et la création d’aires marines protégées, en plus d’innover en faveur de modèles économiques durables. La Banque de développement des Seychelles gère les 12 millions restants par le biais d’un fonds d’investissement bleu qui accorde des prêts aux entreprises du secteur de la pêche.
AS: Ce type de transaction est particulièrement lucrative pour les investisseurs. Sur 10 ans, un rendement obligataire de 6,5 % rapporte aux investisseurs environ 9,5 millions de dollars de dividendes… Afin de bien comprendre le fonctionnement d’une obligation bleue, je pense qu’il faut bien la distinguer de l’échange de dette contre nature qui remonte à 2015.
AOK: Effectivement, une obligation bleue diffère d’un échange de dette. Aux Seychelles, l’organisation The Nature Conservancy (TNC) a géré l’échange de dette contre nature qui a ensuite conduit à la fondation de SeyCCAT. L’obligation bleue de 2018 s’insère dans le projet de la Banque mondiale SWIOFish3 qui s’étale sur 6 ans. Afin de faciliter l’émission de cette obligation bleue, la Banque mondiale a assuré une garantie de prêt au gouvernement des Seychelles qui en avait besoin pour attirer les investissements étrangers. Le Fonds pour l’environnement mondial (FEM) a également soutenu le projet d’obligation bleue en accordant un prêt concessionnel de 5 millions de dollars aux Seychelles qui vise à couvrir les frais de transactions dues aux investisseurs étrangers de cette même obligation. L’Institut Rockefeller (États-Unis) a également subventionné à hauteur de 425 000 dollars les coûts générés par l’émission de l’obligation bleue.
C’est donc un montage différent de l’échange de dette géré par TNC.
« L’obligation bleue des Seychelles se distingue de l’échange de dette : la première a été émise en 2018 dans le cadre d’un projet de la Banque mondiale, qui a alors fourni une garantie de crédit au gouvernement. Les Seychelles n’auraient pas lever une obligation bleue sans le soutien financier de la Banque mondiale et d’autres donateurs. Il s’agit d’une opération coûteuse. »
AS: C’est intéressant de constater que la justification de l’échange de dette contre nature vient d’une volonté d’alléger la dette des Seychelles et de libérer des liquidités pour des projets de conservation marine, mais que quelques années plus tard le gouvernement des Seychelles a emprunté à des financeurs étrangers pour les mêmes raisons, ce qui signifie que l’État a creusé ses dettes auprès des créanciers étrangers. Il me semble que cette stratégie manque de cohérence… Je crois aussi que la Banque mondiale a désigné trois sociétés de gestion d’actifs en Europe et aux États-Unis pour acheter l’obligation bleue des Seychelles. Il n’y a donc eu aucune offre publique.
AOK: Oui, c’était une offre privée, donc l’obligation bleue n’était pas ouverte à d’autres investisseurs. Cela signifie également que toute la documentation devait rester confidentielle et que le prospectus d’émission n’a pas été rendu public.
AS: On présente souvent l’obligation bleue des Seychelles comme un exemple d’investissement du secteur privé dans des économies bleues durables – ce qui tend à survaloriser le potentiel de ce type de financement – alors qu’elle a été fortement subventionnée. Que pensez-vous de cela ?
AOK: Les Seychelles n’auraient pas pu se permettre d’émettre une obligation bleue sans le soutien financier de la Banque mondiale et d’autres donneurs. Tout cela coûte très cher. Donc, vous avez raison : ce n’est pas un bon exemple du financement d’économie bleue par le secteur privé. Il y avait un besoin de rassurer les investisseurs privés sur leur rendement financier grâce à des arrangements financiers mixtes. Je pense qu’on peut s’accorder à dire que, sans l’intervention de la Banque mondiale, les investisseurs privés n'auraient pas gracieusement financé l’obligation bleue des Seychelles. Pourtant, la Banque mondiale a fait preuve d’ambition en utilisant les Seychelles comme une expérimentation qui visait à introduire le concept d’obligation bleue sur le marché.
AS: Il semblerait donc que la Banque mondiale ait eu besoin d’un État comme les Seychelles pour présenter le concept d’obligation bleue. Cela montre aussi que l’accroissement du financement du secteur privé pour la conservation marine empêche d’autres types de financements, telle que la philanthropie, qui auraient été directement dépensés dans des projets de conservation et de développement du secteur de la pêche artisanale. Je me demande s’il n’aurait pas mieux valu que le FEM et l’Institut Rockefeller donnent directement l’argent au gouvernement des Seychelles sans l’embarquer dans des transactions financières complexes qui récompensent les investisseurs étrangers.
Un autre aspect du problème concerne l’accès à l’information. Pourriez-vous m’expliquer comment vous avez mené vos recherches sur l’obligation bleue et les conclusions que vous en avez tirées ?
AOK: J’ai passé deux mois aux Seychelles à échanger avec des responsables du gouvernement, des ONG, et des personnes qui travaillent dans le secteur de la pêche. J’ai réalisé une vingtaine d’entretiens. J’ai notamment découvert que lors de la négociation de l’obligation bleue, beaucoup de personnes extérieures au gouvernement, y compris le secteur de la pêche, n’ont pas eu l’opportunité de participer à l’élaboration de cet accord et comprenaient mal comment celui-ci se structurait.
AS: C’est un thème qui revient sans cesse quand on examine le fonctionnement de ces instruments financiers prétendument innovants. Êtes-vous parvenu à vous procurer une copie du contrat signé entre le gouvernement et les investisseurs ?
AOK: J’ai essayé, mais il n’est pas dans le domaine public. Je me suis tourné vers le projet SWIOFish3 et les ministères locaux impliqués dans le processus, mais ont m’a signalé qu’il s’agissait d’un accord privé. On constate un manque de transparence qui se reflète également dans l’absence de participation du public. Les Seychelles ont emprunté cet argent pour moderniser le secteur de la pêche, mais ce dernier ainsi que les communautés locales côtières n’ont pas été impliqués dans les discussions.
AS: Dans votre article, vous décrivez quel est l’objectif du fonds d’investissement bleu, y compris la relation qu’il entretien avec les aires marines protégées des Seychelles. Vous en parlez comme étant de la « restructuration écologique ». Pourriez-vous nous résumer ce que vous voulez dire précisément ?
« La « restructuration écologique » aux Seychelles va restreindre l’accès à la pêche pour les communautés de pêche locales. Pour cette raison, 12 millions de dollars de l’obligation bleue avaient été mis de côté pour aider le secteur de la pêche, mais 75 % des fonds n’ont toujours pas été utilisés : pour obtenir un prêt, il faut justifier d’une réserve de capital de 10 % du montant du prêt, or les pêcheurs ne possèdent, pour la plupart, même pas de compte en banque. »
AOK: L'obligation bleue s'intègre plus largement dans un projet du gouvernement qui vise à rendre le secteur de la pêche plus durable, tout en saisissant l'opportunité d'accroître la croissance économique. En contrepartie, le gouvernement des Seychelles s'engage à augmenter la couverture de ses aires marines protégées (AMP). Sur l'archipel, il est largement admis que d’augmenter les AMP restreindra l'accès à la pêche des communautés locales. Ainsi, la plus grande part de l'obligation bleue, soit 12 millions de dollars, vise à aider le secteur de la pêche à devenir plus rentable justement en raison de la limitation de l’accès à leurs lieux de pêche traditionnelle.
AS: Cet exemple montre bien comment la volonté d’accroître la couverture d’aires marines protégées menace les moyens de subsistances des communautés de pêche artisanale. Dans votre recherche, vous passez à la loupe les transactions financières issues de cet accord. Le plus souvent, la couverture médiatique internationale de ce type d’accords célèbre la quantité d’argent levée sans se demander comment celui-ci sera utilisé et quelles seront les conséquences de ces investissements. Que s’est-il passé jusqu’ici ? Le secteur de la pêche est-t-il plus rentable depuis ?
AOK: Je pense que les 3 millions accordés sous forme de subventions ont été utiles. C’est en tout cas de l’avis des ONG locales et des responsables du gouvernement. Le problème vient des 12 millions restants. Depuis que la Banque de développement des Seychelles propose des prêts au secteur de la pêche, elle n’a pour le moment accordée qu’un seul prêt de 2,8 millions à une usine de transformation du poisson afin d’étendre et de moderniser ses installations. Les 9 millions restants restent à ce jour inutilisés. En outre, les communautés de pêche artisanale ne peuvent accéder à ces prêts. Cela s’explique partiellement par le fait que la Banque mondiale a mis en place des garde-fous environnementaux et sociaux stricts et que les candidats doivent pouvoir justifier d’une réserve de capital qui s’élève à 10 % du montant du prêt. De nombreux membres des communautés de pêche artisanale craignent de s’endetter davantage. La plupart d’entre eux ne possèdent même pas un compte en banque. Malgré la tentative de l’obligation bleue d’inclure financièrement les communautés locales de pêche, ces dernières mènent une vie bien différente de ce que les investisseurs étrangers pourraient imaginer. Dans l’ensemble, les taux d’intérêts élevés (4 %) et la lourdeur bureaucratique pour obtenir les prêts inquiètent le secteur de la pêche. L’approche relative à la gestion actuelle de l’obligation bleue semble logique du point de vue des technocrates américains, mais elle n’a ni queue ni tête dans le contexte des Seychelles. C’est là que réside l’énorme fossé entre l’élaboration de ce mécanisme financier et la réalité du secteur local de la pêche.
AS: Pour résumer, l’obligation bleue a été pensée pour pallier la baisse de revenus générée par un accès restreint aux lieux de pêche traditionnels des communautés de pêche artisanale. Pourtant, de ce que vous décrivez, on ne comprend pas non plus en quoi l’obligation bleue donnerait un coup de pouce à la croissance économique des Seychelles. Pourquoi le gouvernement des Seychelles a-t-il choisi de gérer de la sorte les liquidités issues de l’obligation bleue ?
« L’approche relative à la gestion de l’obligation bleue a du sens du point de vue des technocrates américains, mais moins dans le contexte des Seychelles. Entre la conception du mécanisme financier et la réalité des pêcheries locales, le fossé est énorme. »
AOK: Initialement, l’argent devait être dépensé différemment et notamment investi dans un portefeuille de projets qui mèneraient des opérations dans les nouveaux ports. Toutefois, cette idée émanait du précédent gouvernement. En 2020, les élections nationales ont conduit à la formation d’un nouveau gouvernement, et les plans de développement de projets dans les nouveaux ports ont changé. De plus, certains membres du gouvernement ne réalisent que maintenant que le fonds d’investissement bleu ne fonctionne pas correctement et manifestent le souhait de dépenser l’argent autrement, tel que dans les énergies renouvelables marines. Le problème réside dans le fait que le gouvernement ne peut pas renégocier les termes du contrat de l’obligation bleue car cela coûterait extrêmement cher. Rappelez-vous que les négociations initiales de l’obligation bleue ont nécessité le déblocage de 425 000 dollars. Si le gouvernement veut réaffecter l’utilisation de cet argent, il ne doit pas pour autant oublier ses obligations et les conséquences financières de certains actes. L’utilisation des fonds à des fins autres que ce qui entre dans le cadre de l’accord obligataire aboutirait à la perte de la garantie de crédit de la Banque mondiale. Le gouvernement se retrouve donc coincé avec ces fonds qui seraient susceptibles de bénéficier aux communautés de pêche locales de bien d’autres façons.
AS: Dans votre article, vous vous intéressez aux répercussions de l’obligation bleue sur les communautés de pêche local, mais vous explorez d’autres pistes sur comment dépenser cet argent.
AOK: Les personnes du secteur de la pêche que j’ai interviewées aux Seychelles estiment que les concepteurs du fonds d’investissement bleu n’ont pas suffisamment réfléchi à son impact. Par exemple, si la capacité des entreprises de transformation du poisson destiné à l'exportation augmente, il pourrait avoir un impact négatif sur les communautés de pêche artisanale et la sécurité alimentaire locale. La pression en faveur d'une intensification de la pêche pourrait se faire sentir. On s'inquiète également de la stabilité des prix du poisson. Toutefois, les associations de pêche locales ont également proposé d'autres façons d'utiliser l'argent à leur avantage. Par exemple, la création d'une coopérative ou d'un marché central du poisson où le prix du poisson pourrait être stabilisé et rendu plus fiable pour les pêcheurs et les clients.
AS: Dans votre article, vous soulignez le fait que l'obligation bleue donne la priorité aux activités commerciales qui produisent de la croissance économique plutôt qu'aux intérêts de la plupart des communautés de pêche des Seychelles. Lorsque le financement de la conservation marine et de la pêche durable est basé sur des prêts à intérêt, l'argent finit par être investi dans des entreprises qui peuvent dégager des bénéfices excédentaires. Si les pêcheurs s'engagent dans ces programmes, ils sont également exposés aux risques d'un endettement insoutenable.
AOK: Tout à fait. L'expansion de la dette est vraiment importante à comprendre dans ces mécanismes financiers car elle modifie les relations entre les groupes. Du point de vue de l'inclusion financière, le mode de vie des communautés de pêche artisanale est modifié par l'endettement. Si la question de durabilité relevait de la responsabilité du service public, cela se manifesteraient par davantage d'investissements publics répondant aux besoins des communautés de pêche locales et à leurs propositions alternatives. Dans ce scénario de transition vers une pêche durable, ces communautés seraient les bénéficiaires des services publics. En revanche, c'est une toute autre histoire de leur prêter de l'argent pour qu'elles créent plus de PIB au nom de la transition durable. Ce type d'inclusion financière les intègre dans une dynamique commerciale différente où elles doivent considérer leur travail comme une activité commerciale qui est forcée de se développer pour pouvoir rembourser la dette. Les pêcheries locales des Seychelles ont déjà été exposées aux dangers d'une focalisation sur des modèles commerciaux orientés vers l'exportation. Ce type de discours, qui fait de la durabilité une opportunité rentable uniquement pour ceux qui peuvent en supporter les coûts, n'est pas en ligne avec la réalisation progressive des droits socio-économiques des hommes et des femmes de la pêche ni, d'une manière générale, avec les Directives volontaires pour une pêche artisanale durable.
« Ce type d’« inclusion financière » modifie le mode de vie des communautés de pêche artisanale par le biais de l’accroissement de la dette. Cela les pousse également à créer plus de PIB au nom de la transition écologique. Cependant, un discours qui fait de la durabilité une opportunité rentable uniquement pour ceux qui peuvent en supporter les coûts n’est pas en ligne avec les Directives sur une pêche artisanale durable. »
AS: L'un des points que vous soulevez dans votre article est que le gouvernement seychellois n'apprécie pas de devoir emprunté de l'argent à des taux d'intérêt élevés auprès de créanciers internationaux pour financer la conservation marine, compte tenu de toutes les promesses non tenues faites par les pays du Nord de soutenir les pays du Sud dans la lutte contre la crise climatique. Étant donné que l'on estime que des milliards de dollars sont nécessaires pour protéger les océans, si les obligations bleues deviennent un moyen populaire de financement, cela transférera une richesse considérable du Sud vers le Nord.
AOK: Je pense que c'est très souvent ce qui manque dans ces conversations, le fait que les nations insulaires devraient supporter le coût – l'intérêt – de financement de leur adaptation au changement climatique. Et que le secteur financier privé devrait être récompensé – avec le taux d'intérêt – d’avoir pris le risque de prêter de l'argent à de telles fins. Nous considérons aujourd'hui cette réalité comme allant de soi, mais en fait, elle n'est pas conforme aux responsabilités communes mais différenciées, un principe censé guider le financement de la lutte contre le changement climatique. Mais comme nous l'avons vu récemment, les pays riches, qui sont éminemment responsables de la dégradation de la biodiversité dans les écosystèmes marins, se soustraient à leurs obligations.
C'est donc à la lumière de ces éléments qu'il convient de se plonger dans la lecture de ces accords de financement privé. La frustration est grande dans les États insulaires, qui se rendent compte qu'ils risquent de s'endetter de plus en plus pour des conditions qu'ils n'ont pas causées. Bien entendu, il s'agit d'une opportunité commerciale rêvée pour les investisseurs étrangers, même s'ils cherchent réellement à avoir un impact positif sur l'environnement.
AS: Votre article met également en évidence l'idée d'un « déficit de financement » ("funding gap" en anglais). De nombreuses organisations partent du principe que la transition vers une économie durable nécessite de dépenser d'énormes sommes d'argent. C'est la logique sous-jacente qui encourage des pays comme les Seychelles à emprunter de l'argent à des investisseurs étrangers. Mais votre recherche montre bien pourquoi cette logique n'est pas seulement superficielle, mais aussi pourquoi l'augmentation du financement privé comporte des dangers considérables, notamment l'accroissement de l'endettement.
Je crois que vous allez bientôt vous rendre au Belize pour faire des recherches sur les obligations bleues et l'échange de dettes dans ce pays. Nous suivrons votre travail de près !
AOK: Merci beaucoup de vous intéresser à ma recherche ! J'espère vivement que cette interview rendra les résultats de ma recherche plus accessibles aux personnes qui travaillent sur le terrain ainsi qu'aux organisations de pêche artisanale.
Photo bannière : Paweł Wielądek.
Dans cet article, l'auteur analyse le rapport principal qui plaide pour une augmentation des financements en faveur de la conservation, Financing Nature, et s'appuie sur des exemples de pêche et de gouvernance des océans pour révéler les failles de ses calculs. L'auteur déplore également le fait que l'accent mis sur l'augmentation des dépenses détourne les discussions essentielles sur les causes profondes de la crise et il dénonce le rapport comme étant un outil au service du financement de la conservation, une publication performative qui présente des opportunités d'investissement privé.