En réponse à la consultation de la Commission sur l'efficacité de la politique commune de la pêche, l'auteure formule quatre recommandations visant à renforcer l'efficacité de la dimension extérieure de la PCP. Pour cela, l'UE devrait passer d'accords d'accès à des accords de gouvernance des pêches, tout en continuant à soutenir la participation pleine et entière des parties prenantes dans les pays tiers. L'UE devrait également veiller à ce que tous les navires en provenance de l'UE, y compris ceux qui se repavillonnent dans un pays tiers, respectent les normes de durabilité. Enfin, l'UE devrait s'engager activement au niveau international à promouvoir des accords d'accès transparents, équitables et durables qui s'appliquent à toutes les flottes d'origine étrangère pêchant dans les pays en développement.
Temps de lecture : 14 minutes
La Commission européenne a lancé une consultation pour évaluer l'efficacité de la politique commune de la pêche (PCP). Il s'agit de la première partie d'une évaluation approfondie qui examinera si la PCP a atteint ses objectifs et comment.
Dans le cadre de la PCP, l'UE a le pouvoir exclusif de gérer la conservation des ressources biologiques marines. Cette compétence s'applique aussi bien aux eaux communautaires qu'aux eaux extracommunautaires. La dernière grande réforme de la PCP, qui remonte à 2013, a inclus pour la première fois un chapitre consacré à la politique extérieure qui couvre à la fois les Accords de partenariat de pêche durable (APPD) et la participation aux organisations régionales de gestion des pêches (ORGP). Il s'agit d'une étape importante car elle a permis d'adopter les principes d'une pêche durable et responsable dans les eaux lointaines, allant au-delà des objectifs précédents qui consistaient à maintenir la présence de la flotte de l’UE dans les eaux extracommunautaires et à contribuer à l'approvisionnement du marché de l’UE.
Dans sa contribution, CAPE a formulé quatre recommandations pour rendre la dimension extérieure de la PCP plus efficace : (1) l'UE devrait passer d'accords d'accès à des accords de gouvernance des pêches, (2) tout en continuant à soutenir la participation éclairée des parties prenantes dans les pays tiers ; (3) elle devrait veiller à ce que tous les navires d'origine européenne, y compris ceux qui se repavillonnent, respectent les normes de durabilité ; et (4) elle devrait s'engager activement au niveau international à promouvoir des accords d'accès transparents, équitables et durables applicables à toutes les flottes d'origine étrangère qui pêchent dans les pays en développement.
De la difficulté de mettre en œuvre la durabilité dans la dimension extérieure de la PCP
Actuellement, la dimension extérieure de la PCP s’articule autour de plusieurs objectifs clés : le développement des connaissances scientifiques ; la cohérence des politiques ; la promotion de la pêche durable et la garantie que les activités de pêche de l'UE en dehors de ses eaux reposent sur les mêmes principes et normes de durabilité que ceux qui s’appliquent aux opérations de pêche dans ses eaux, tout en faisant la promotion de conditions de concurrence équitables pour ses opérateurs, par rapport aux opérateurs des pays tiers.
En 2017, un nouveau règlement sur la gestion durable des flottes de pêche extérieures est entré en vigueur, le SMEFF. Son objectif est que les captures effectuées par les navires de l'UE dans les eaux extracommunautaires (10 % du total des captures des navires de l'UE) suivent les mêmes règles et normes de durabilité que les captures effectuées dans les eaux communautaires, même lorsque les navires opèrent en dehors du cadre des accords de pêche et en dehors du champ d'application des ORGP.
Comme l’a montré l’évaluation des APPD de 2023, la mise en œuvre de ces objectifs s’est heurtée à divers obstacles. Selon CAPE, pour des APPD plus efficaces, des changements s'avèrent nécessaires, notamment en termes de bonne gouvernance, de participation éclairée des parties prenantes des pays tiers et d'avantages pour les populations locales, en particulier les communautés de pêche artisanale côtières.
« Afin de rendre les accords de pêche avec les pays tiers plus efficaces, une amélioration de ceux-ci est à prévoir aux niveaux de la gouvernance, de la participation pleine et éclairée de toutes les parties prenantes et de bénéfices pour la population locale.” »
L'UE doit également regarder au-delà des activités des navires battant pavillon européen, actuellement couverts par la PCP. Au cours des 15 dernières années, la flotte de pêche lointaine de l'UE a été pratiquement divisée par trois, passant d'environ 700 navires déclarés en 2007 à 242 navires aujourd'hui. Il est évident que les navires qui ont quitté le registre de la flotte de l'UE ne sont pas tous partis à la casse. Nombre d'entre eux se sont repavillonnés dans un pays tiers, notamment dans des pays africains. Toutefois, la propriété de ces navires reste souvent aux mains de citoyens européens, et ces derniers tirent profit des opérations menées par ces navires. Ainsi, parmi les défis que la PCP devra relever à l'avenir, l'UE devra s'assurer que les ressortissants européens propriétaires bénéficiaires de navires passés sous le pavillon d’un pays tiers respectent des normes de durabilité et de transparence similaires à celles spécifiées dans la PCP.
Enfin, si la durabilité doit être atteinte au bénéfice des populations locales des pays tiers, l'UE ne peut agir seule. Aussi, tant aux niveaux régional – comme en Afrique – qu'international, il faut encourager la promotion de directives qui, d'une part, identifient les meilleures pratiques pour des accords d'accès durables, équitables et transparents et, d'autre part, s'appliquent à toutes les flottes de pêche lointaine. L'UE devrait jouer un rôle actif dans ce sens, notamment en soutenant les travaux actuellement menés par la FAO sur les accords d'accès.
Recommandation 1 : Passer d’accords d’accès à des accords de gouvernance des pêches
Les objectifs de gestion durable de la pêche énoncés dans les APPD seront atteints seulement si les pays côtiers partenaires disposent d'outils qui leur permettent de relever d'importants défis en matière de gestion des pêches. Dans le cadre des accords d'accès, les pays côtiers espèrent également tirer de l'exploitation de la pêche des bénéfices clairement identifiés et visibles pour les populations locales, en particulier pour les communautés côtières.
La gestion et l'exploitation durables des pêcheries, tels que proclamés dans les objectifs communs des APPD, représentent des coûts élevés pour les pays partenaires. Par exemple, les petits pays insulaires en développement ont une zone économique exclusive (ZEE) immense à gérer et à surveiller. Certains pays qui partagent des ressources, comme les petits pélagiques, doivent coopérer au niveau régional pour les gérer. Ailleurs encore, la (co)gestion et la mise en œuvre de zones destinées à protéger les écosystèmes marins vulnérables, et les activités des flottes artisanales locales qui en dépendent, sont également coûteuses.
Des investissements dans le développement d'infrastructures, en particulier dans le secteur de la pêche artisanale, assurerait une maximisation des avantages pour les populations locales. Citons, par exemple, la construction ou l'amélioration des ports de pêche et des sites de débarquement, des entrepôts frigorifiques, des réseaux de transport, de l'accès à l'eau, à l'hygiène, de l'accès à l'électricité (énergie solaire) pour les communautés côtières, ou de l'accès au crédit pour les pêcheurs, les femmes mareyeuses et transformatrices de poisson.
Les APPD doivent allouer des fonds qui correspondent davantage aux besoins des pays côtiers en matière de développement durable de leurs pêcheries. Pour cette raison, nous estimons que 100 % du financement public devrait contribuer sur le long terme à l’établissement d'un cadre propice à la (co)gestion de la pêche (y compris les mesures de conservation, de recherche et de SCS) et à renforcer la participation informée des parties prenantes. Dans ce scénario, les opérateurs prendraient donc en charge 100 % des frais d’accès, alors qu’ils n’en paient qu’une partie actuellement, le reste étant payé par l’argent public.
Cependant, le soutien nécessaire aux pays partenaires pour relever ces défis va bien au-delà des fonds alloués dans le cadre des APPD. À l'avenir, l'UE doit rationaliser ses actions, particulièrement en ce qui concerne les APPD et la coopération au développement, afin de mettre en œuvre, par le biais d'un soutien budgétaire, des priorités qui ont été identifiées conjointement et de manière transparente et participative.
« Les accords de pêche doivent différencier la compensation financière des possibilités de pêche, ce qui permettrait à l’UE de s’impliquer davantage dans le soutien à la gestion durable de toutes les espèces, y compris celles que l’UE ne cible pas.” »
L'évaluation de 2023 de l'APPD a recommandé la « mise en place d'un mécanisme interne formel de l'UE pour la coordination et l'alignement des méthodes d’utilisation de l'aide budgétaire ». La mise en œuvre de cette recommandation devrait constituer une priorité si l'UE souhaite renforcer l'efficacité de ses interventions dans les pêcheries africaines et la cohérence entre les APPD et la coopération au développement.
Si l'on pouvait observer, d'une part, une utilisation de 100 % des fonds de l'APPD pour établir un cadre de bonne gouvernance et de pêche durable et, d'autre part, une intensification des liens avec la coopération au développement, cela permettrait de dissocier la compensation financière de l'APPD des possibilités de pêche. Grâce à cette différenciation, l'UE pourrait également s'engager à soutenir la gestion durable des espèces que sa flotte ne cible pas, tels que les stocks partagés de petits pélagiques en Afrique de l'Ouest.
Un tel cadre permettrait d'établir – de manière participative, transparente et en tenant compte de la dimension du genre – des conditions techniques et financières qui s'appliqueraient à tous les navires d'origine étrangère, y compris les navires de l'UE.
L'UE devrait également continuer à développer et mettre en œuvre des stratégies régionales globales pour une pêche durable comme le proposait la dernière réforme de la PCP. L'objectif devrait être de rechercher une plus grande cohérence, au niveau régional, entre les différentes politiques de l'UE, telles que l'aide, le commerce et la pêche. Au niveau des bassins maritimes, cela se traduirait par la possibilité pour les parties prenantes des pays en développement de mettre en avant leurs préoccupations et leurs attentes. De ce point de vue, les APPD ont donc un rôle clé à jouer dans la promotion d'un tel dialogue entre l'UE et les parties prenantes des pays partenaires, comme c’est le cas pour la gestion régionale des petits pélagiques en Afrique de l'Ouest.
Recommandation 2 : L’UE doit soutenir une participation éclairée des parties prenantes des pays partenaires
Dans les pays partenaires, les connaissances et les informations disponibles sur les écosystèmes marins, l'état des ressources halieutiques ou les difficultés d'accès à ces ressources que rencontrent les communautés de pêche artisanale sont très limitées. Malgré ce manque d'information, les pays pratiquant la pêche lointaine et les pays côtiers ont négocié des accords d'accès sans grande précaution, ce qui a conduit, dans certains cas, à une surpêche légale, à la destruction d'écosystèmes côtiers fragiles, à une concurrence avec la pêche artisanale locale, générant des pertes d'équipement et des collisions en mer.
Ce manque d'accès à l'information constitue également un obstacle important à la participation éclairée des citoyens. La négociation d'accords d'accès durables et équitables passe nécessairement par l'amélioration des connaissances des pays côtiers et de l'information du public sur l'état de leurs ressources halieutiques et de leurs écosystèmes marins.
L'UE se doit de continuer à contribuer à la production de connaissances et d'informations par le biais de diverses initiatives de recherche au niveau national ou régional qui ne porteraient pas uniquement sur les ressources halieutiques ciblées par les navires de l'UE, mais également sur les ressources qui revêtent une importance capitale pour les populations locales, comme les petits pélagiques en Afrique de l'Ouest.
Les statistiques officielles ne tenant que rarement compte de la pêche artisanale et de la contribution des femmes au secteur, l'UE devrait soutenir la collecte de données sensibles au genre ainsi que la collecte et la diffusion d'informations sur le secteur de la pêche artisanale. Cela visibiliserait la contribution de la pêche artisanale locale à la sécurité alimentaire, aux moyens de subsistance et à l'utilisation durable des océans.
« Les évaluations des APPD incluent davantage les avis du secteur de la pêche en Afrique. Quelques réglages feraient de ces évaluations un outil précieux du point de vue de l’information du public dans les pays tiers partenaires et du soutien à la participation active des communautés locales à la négociation et la mise en œuvre des APPD.” »
Une information qualitative améliore l'implication et la coopération des parties prenantes. À cet égard, un dialogue positif a été établi entre les parties prenantes de la pêche de l'UE et la Commission européenne par l'intermédiaire du Conseil consultatif de pêche lointaine (LDAC). Le LDAC a établi un dialogue soutenu (par le biais d'un protocole d'accord) avec l'ATLAFCO, une organisation régionale africaine, et Afrifish-net, la plateforme panafricaine des acteurs non étatiques du secteur de la pêche en Afrique. Ces partenariats s'avèrent utiles quant à la transmission aux institutions européennes des positions des acteurs de la pêche africaine sur les accords d'accès. Au vu de ces résultats concluants, l'UE devrait continuer d'encourager le financement des travaux d'Afrifish-net et de ses membres par le biais du projet européen FISHGOV 2.
Dans les évaluations des APPD, L'UE s'efforce d'inclure les avis des acteurs africains de la pêche, en particulier ceux des organisations de pêche artisanale. Publiques depuis 2015, ces évaluations font état de problématiques cruciales, telles que les données de capture, l'impact de la pêche sur les écosystèmes, l'efficacité des fonds européens dépensés dans le cadre de l'appui sectoriel, etc. Elles constituent désormais une source importante d'informations publiques dans l'UE et dans les pays partenaires lorsqu'il s'agit des enjeux des négociations des APPD et de leur mise en œuvre. Toutefois, le contenu de ces évaluations et la manière dont elles sont utilisées devraient être améliorés pour permettre une participation éclairée du public dans les pays partenaires. À cet effet, le LDAC a formulé des recommandations à mettre en œuvre : le suivi de l'impact des APPD sur les femmes qui travaillent dans le secteur de la pêche ; la documentation de l'impact des différentes politiques de pêche de l'UE (accès aux flottes, commerce, aide, etc.) dans les pays tiers concernés afin d'évaluer si l'UE veille à la cohérence des politiques en faveur du développement et comment.
Néanmoins, l'UE peut déjà agir en faveur d'une participation informée. Par exemple, les comptes rendus des commissions mixtes et des comités scientifiques qui supervisent la mise en œuvre d'un protocole d'APPD aident à comprendre comment les préoccupations en matière de durabilité et celles des parties prenantes locales sont prises en compte ou non. Ces comptes rendus, ainsi que les rapports concernant l'utilisation de l'appui sectoriel, devraient être systématiquement rendus publics. En outre, les recommandations formulées par les comités et la question de savoir si elles ont été traitées et comment devraient être examinées dans le cadre des évaluations des APPD.
Associées à d'autres actions relativement faciles à mettre en œuvre par les pays partenaires, comme la publication régulière des navires titulaires d'une licence, ces évaluations approfondies constitueraient une contribution précieuse à l'information du public dans les pays tiers partenaires et favoriseraient la participation active des communautés locales à la négociation et à la mise en œuvre des APPD.
Recommandation 3 : les navires repavillonnés originaires de l’UE doivent se conformer à des normes de durabilité exigeantes
De nombreux États africains estiment qu'une maximisation des bénéfices de leurs pêcheries est possible par le repavillonnement et l'affrètement des navires d'origine étrangère. En effet, cela permet d'accroître les interactions avec les opérateurs économiques locaux, par le biais du débarquement, de la transformation et de l'exportation du poisson. Ces stratégies n'ont néanmoins pas toujours produit les résultats escomptés : dans de nombreux cas, les sociétés mixtes de pêche n'ont de mixtes que le nom, laissant le contrôle du navire d'origine étrangère, de ses opérations et de ses bénéfices aux mains d'étrangers, qu'ils soient Chinois, Russes ou Européens. Les régimes de société mixte ou d'affrètement de navires d'origine étrangère ont également conduit à la surexploitation des ressources, à la concurrence avec le secteur artisanal local et à des dommages à l'environnement, en particulier lors des incursions dans la zone réservée à la pêche artisanale.
Certains navires repavillonnés et liés à des entreprises de l'UE mènent des opérations illégales et non durables, comme au Cameroun ou au Sénégal. Ces navires, dont les liens avec des entreprises ou des ressortissants européens ont été établis, opèrent sans entrave et les bénéficiaires de l'UE ne subissent aucune sanction.
« L’UE doit promouvoir un cadre réglementaire qui garantit que les sociétés mixtes de pêche mènent des opérations transparentes, n’entrent pas en concurrence avec les communautés de pêche artisanale locales et contribuent au développement durable.” »
Dans les APPD, l'Union européenne promeut la constitution de sociétés mixtes, sans pour autant donner plus de détails. Mais comment les pays partenaires pourraient-ils croire que l'UE s'engage honnêtement à établir des sociétés mixtes qui opèrent de manière durable, alors qu'elle ferme les yeux sur la pêche non durable perpétrée par des navires liés à des entreprises ou à des ressortissants de l'UE ?
L'UE devrait promouvoir, avec ses partenaires de l'APPD et au niveau international, un cadre réglementaire applicable à tous les navires d'origine étrangère ainsi qu'à toutes les sociétés mixtes des secteurs de la transformation et de la commercialisation du poisson. Un tel cadre garantirait que ces sociétés détenues par des ressortissants étrangers opèrent de manière transparente, n'entraînent pas la destruction des écosystèmes, ne concurrencent pas la pêche artisanale et apportent des avantages tangibles et durables au pays concerné.
Dernièrement, des progrès ont eu lieu dans ce sens : en 2022, l'Organisation des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (OEACP) s'est engagée à ce que ses États membres, qu'ils soient État du pavillon ou État côtier, prennent des mesures pour actualiser et mettre en œuvre une législation nationale qui exige la déclaration des propriétaires bénéficiaires des navires de pêche lors de l'octroi du pavillon ou d'une autorisation de pêcher. L'OEACP a également recommandé qu'un registre des propriétaires bénéficiaires des navires de pêche soit tenu[3] au niveau national. Les pays ACP montrent ici le chemin que tous, y compris l'UE, devraient suivre. Une première étape consisterait à établir, comme l'a fait l'Espagne par le passé, un registre des propriétaires bénéficiaires des sociétés mixtes de pêche.
Recommandation 4 : l’UE doit s’engager activement en faveur d’accords d’accès transparents, équitables et durables pour toute flotte de pêche lointaine
Les pays partenaires manquent parfois de capacité et de volonté politique lorsqu'il s'agit d'appliquer à d'autres flottes d'origine étrangère certaines conditions requises pour la flotte de l'UE dans le cadre de l'APPD. Ces conditions comprennent des restrictions d'accès, de zones de pêche et sont indispensables à la protection des activités de pêche artisanale et des écosystèmes marins dont les communautés dépendent pour leurs moyens de subsistance.
« Les conditions pour assurer la durabilité devraient s’appliquer à l’ensemble des flottes industrielles qui pêchent en Afrique et qui, pour la plupart, sont détenues par des étrangers. Un dialogue positif a été entamé au niveau du COFI et devrait être poursuivi par la FAO avec le soutien de l’UE et de ses partenaires.” »
Pour que la pêche en eaux lointaines devienne durable, il est primordial que ces mesures s'appliquent à l'ensemble des flottes industrielles, dont la plupart sont détenues par des étrangers. Il est donc nécessaire de prendre des mesures au niveau international en ce qui concerne les accords d'accès à la pêche. Depuis quelques années déjà, la résolution de l'Assemblée générale des Nations unies se positionne en faveur d'accords d'accès transparents, durables et équitables et appelle à prendre en considération l'attente légitime des États côtiers en développement de bénéficier pleinement de l'utilisation durable des ressources naturelles de leurs ZEE.
Depuis 2017, la FAO s'efforce de documenter les accords d'accès, en cherchant notamment à améliorer les avantages pour les pays en développement. En juillet 2024, le dernier Comité des pêches de la FAO (COFI) a demandé au Sous-comité de la gestion des pêches du COFI de se pencher sur les préoccupations relatives aux modalités d'accès et sur la question des navires de pêche en eaux lointaines qui ne font pas l'objet d'une gestion et d'un contrôle suffisants, ce qui entraine des répercussions négatives sur les stocks de poissons en haute mer, en particulier dans les pays en développement. L'UE et ses partenaires d'APPD ont ainsi pu ouvrir un dialogue au niveau international avec d'autres acteurs de la pêche en eaux lointaines.
Photo de la bannière : Site de débarquement du port de pêche artisanale de Fass Boye, Sénégal. Agence Mediaprod.
L'auteure formule 4 recommandations qui vise à rendre la dimension extérieure de la PCP plus efficace : (1) l'UE devrait passer d'accords d'accès à des accords de gouvernance des pêches, (2) tout en continuant à soutenir la participation éclairée des parties prenantes dans les pays tiers ; (3) elle devrait veiller à ce que tous les navires d'origine européenne, y compris ceux qui se repavillonnent, respectent les normes de durabilité ; et (4) elle devrait s'engager activement au niveau international à promouvoir des accords d'accès transparents, équitables et durables applicables à toutes les flottes d'origine étrangère qui pêchent dans les pays en développement.