Le 27 avril 2017, l’Initiative pour la Transparence des Pêches (FiTI) était officiellement lancée à Bali. C’était le résultat de deux années de consultations, dirigées par un groupe consultatif international, composé d’importantes ONG du domaine de la pêche, de gouvernements, de représentants de la pêche industrielle et de la pêche artisanale et d’organisations internationales, notamment la Banque Mondiale et la Banque Africaine de Développement. Le résultat principal du lancement fut le « standard de la FiTI » qui définit comment fonctionne la FiTI et les informations à publier par les pays qui mettent en œuvre l’initiative.
Lors du lancement, au moins quatre pays se sont engagés à mettre en œuvre la FiTI : la Mauritanie, les Seychelles, l’Indonésie et la République de Guinée. Des gouvernements de plusieurs autres pays ont également montré un intérêt. Le Conseil International de la FiTI regroupe des ONG (Greenpeace, Bread for the World, Oceana, WWF, etc.) et des représentants des gouvernements des quatre pays pilotes qui mettent en œuvre l’initiative ainsi que de la Suède. Il a été plus difficile de trouver des représentants de l’industrie pour le Conseil International de la FiTI, et jusque-là, il n’y a qu’un seul engagement du côté industriel, celui de la flotte de pêche russe. Cependant, une chose positive est que la moitié des sièges disponibles pour les représentants de l’industrie sera réservée au secteur de la pêche artisanale, et la CAOPA est d’ores et déjà confirmée comme membre du conseil d’administration de la FiTI, ainsi que le représentant des pêcheurs traditionnels d’Indonésie.
Développement du standard de la FiTI
Le fait que la FiTI soit parvenu à décoller montre qu’il existe un large consensus comme quoi le manque de transparence est un problème considérable dans les pêcheries. Cela a été un point clé du plaidoyer de nombreuses ONG travaillant sur les réformes nécessaires dans la pêche, ainsi qu’une question soulevée depuis longtemps par les organisations de pêche artisanale. Bien qu'il y ait un certain désaccord concernant jusqu’où la transparence doit aller, et sur ce qui constitue une information sensible sur le plan commercial, des organisations intergouvernementales, comme la Commission européenne, ainsi que des représentants du secteur de la pêche industrielle commencent aussi à montrer un intérêt pour l’initiative.
Au départ, la FiTI se préoccupait surtout de l’amélioration de la transparence sur la question de savoir qui a le droit de pêcher, ce qui est payé pour ce droit et ce qui est pêché. Toutefois, ceci était considéré très restrictif, et une grande partie du travail du groupe consultatif international était de re-réfléchir sur le type d’informations à prendre en compte par la FiTI et pourquoi. A la suite de ce processus, le standard de la FiTI comprend maintenant 12 éléments de rapport. Ce sont des domaines thématiques sur lesquels il est demandé aux pays de publier les informations. Les 12 conditions sont:
1. La création d’un registre public des lois, règlementations nationales en matière de pêche et de documents de politique officiels.
2. La publication d’un résumé de lois et de décrets sur les régimes fonciers applicables aux pêches.
3. La publication de tous les accords d’accès à la pêche étrangère ainsi que les études sur les impacts environnementaux, sociaux et économiques de ces accords.
4. La publication de rapports nationaux sur la situation des stocks de poissons.
5. La publication d’un registre en ligne à jour des bateau industriels autorisés à pêcher, ainsi que les informations sur leurs paiements et captures enregistrées (agrégées pour chaque état) et les études sur les impacts sociaux, économiques et environnementaux.
6. La publication d’information sur le secteur artisanal, y compris le nombre de pêcheurs, leurs capture et transferts financiers à l’état et toutes les études sur les impacts sociaux et économiques de ce secteur.
7. La publication d’informations sur le secteur post-capture et le commerce du poisson.
8. La publication d’informations sur les efforts d’application de la loi, y compris une description des efforts de s’y conformer par les pêcheurs et un registre des infractions et protections du secteur.
9. La publication d’informations sur les normes du travail du secteur de la pêche et des efforts faits pour les appliquer.
10. La diffusion d’informations sur les transferts gouvernementaux et les subventions accordées au secteur de la pêche.
11. La publication d’informations sur l’assistance officielle pour le développement concernant les projets du secteur public relatifs à la pêche et à la conservation marine.
12. Des informations sur le statut du pays concernant la transparence dans la propriété effective.
Au départ, il était envisagé que la mise en œuvre de la FiTI impliquerait la production d’un rapport national détaillé avec toutes les informations et données requises concernant ces 12 éléments. Certains domaines thématiques seraient rapportés chaque année, d’autres tous les deux ans. Vers la fin de la phase conceptuelle de la FiTI, on s’est rendu compte que l’idée de faire produire des rapports substantiels annuellement par les pays n’était pas judicieuse. Cette idée n’était pas seulement considérée coûteuse mais un aspect plus important était qu’elle pourrait saper d’autres efforts de compilation et de publication de données relatives au secteur de la pêche. Maintenant, l’accent est mis sur la publication par les gouvernements des informations directement sur leurs propres sites web, et non par le biais d’un rapport de la FiTI. Le rôle de la FiTI sera principalement de contrôler la validité de cette information publique. L’ambition de la FiTI est donc de voir les autorités publiques améliorer leur approche en matière de fourniture d’informations crédibles, plutôt que de produire de longs rapports techniques indépendants.
Une des premières critiques à l’encontre de la FiTI est qu’elle mettait un fardeau disproportionné sur les pays en développement, parce que beaucoup d’entre eux ont des capacités limitées en matière de collecte et de publication de données. Une préoccupation était que cela rendrait la FiTI irréalisable pour les pays pauvres, y compris ceux ayant de substantielles pêches artisanales. Par conséquent, le standard de la FiTI insiste maintenant sur l’idée d’« amélioration progressive ». Il est attendu des pays la publication, de manière accessible, des informations dont ils disposent. Au cas où ils ne disposent pas des informations requises dans le cadre du standard de la FiTI, ils ont l’obligation de développer des plans, et de donner des délais, pour la collecte et la publication de ces informations. L’incapacité d’obtenir les informations demandées par la FiTI n’empêche donc pas les pays d’obtenir un « statut conforme », tant qu’ils sont honnêtes sur leur manque de données et conviennent d’un plan et d’un délai d’amélioration de la situation.
Comment la FiTI essaie d’améliorer les informations en matière de pêche au niveau national
Il est communément admis que la transparence est un élément nécessaire de la gestion responsable de la pêche, et il existe trois principaux moyens par lesquels les travaux de la FiTI pourraient avoir un impact positif.
Premièrement, la FiTI se bat pour faire connaître des données qui ont été autrement cachées du public. C’est ce à quoi la plupart des gens pensent en termes d’initiative de transparence. Par exemple, dans de nombreux pays, les informations sur les navires de pêche autorisés, les accords d’accès et les captures globales sont considérés confidentiels, ou au moins les autorités n’estiment pas qu’il est nécessaire de rendre ces informations publiques.
Deuxièmement, la FiTI essaie de vérifier si l’information disponible dans le domaine public est fiable et complète. La FiTI exige une évaluation externe de l’information par un consultant indépendant, ainsi qu’une vérification supplémentaire des résultats par un groupe national multi-acteurs, composé d’OSC, de représentants du secteur de l’industrie et du gouvernement. Ainsi, la FiTI ne vise pas seulement à lever le voile de la confidentialité, mais aussi à fournir une crédibilité renforcée des données détenues par les autorités publiques.
Troisièmement, la FiTI projette de faire connaître les sujets pour lesquels les autorités publiques ne collectent pas les informations et cela nécessite que le groupe national multi-acteurs s’accorde sur la façon dont ce manque d’information sera comblé. Ainsi, la FiTI donne l’occasion aux pays de faire le point des connaissances existantes dans le secteur de la pêche, et développer des plans nationaux d’amélioration de ces connaissances.
Ces trois aspects de la FiTI doivent faire l’objet d’une même considération. Dans certains pays, la plus importante contribution de la FiTI sera de clarifier les domaines où les données déjà publiées contiennent des erreurs, et dans d’autres cas, la contribution consistera à exposer et lutter contre les approches restrictives à la collecte des données à publier.
Comment les informations de la FiTI soutiennent les efforts de réforme de la gouvernance internationale des pêches
La FiTI a un objectif restreint d’accroitre la disponibilité et la crédibilité des informations sur la pêche. Elle n’essaie pas de s’impliquer dans un autre plaidoyer, comme celui de faire des commentaires sur l’effectivité de la gestion de la pêche ou la durabilité de la pêche. C’est, par essence, un exercice de contrôle des faits. Néanmoins, la FiTI a été développée afin de soutenir plusieurs autres efforts de réforme de gouvernance internationale de la pêche. Ceci inclut par exemple :
En demandant aux autorités nationales de publier les études les plus récentes sur la situation des stocks de poissons, ainsi que les informations sur les captures et les rejets, l’objectif de la FiTI est de contribuer aux débats nationaux sur la pertinence des politiques et pratiques pour atteindre la pêche durable.
La FiTI oblige les pays mettant en œuvre l’initiative à publier les informations sur les accords d’accès à la pêche, notamment la publication de toute étude sur les impacts sociaux, économiques et environnementaux de ces accords. Cette mesure a déjà été prise par l’UE, et est demandée par un nombre croissant d’organisations régionales de gestion des pêches, mais rencontre l’opposition de la plupart des autres principales nations de pêche et des pays côtiers engagés dans les accords d’accès à la pêche. Pour l’UE, la FiTI contribuera à établir des “règles du jeu équitables” alors qu’elle pourrait de manière plus importante conduire à des débats nationaux plus accrus sur les accords de pêche avec d’autres pays étrangers et leurs effets au sens large, notamment sur la pêche artisanale et la sécurité alimentaire.
La FiTI soutient les efforts internationaux de lutte contre la pêche illégale et les niveaux de la pêche légale non viables. Elle exige aux pays de publier des listes détaillées de navires titulaires d’une licence de pêche, ainsi que des informations sur les poursuites et les ressources utilisées pour l’application de la loi. Il est généralement reconnu que le manque de transparence a facilité la fraude et la corruption dans le secteur de la pêche. Cette liste de navires autorisés à pêcher contribuera par ailleurs à soutenir les efforts de la FAO visant à établir un registre mondial des navires de pêche.
La FiTI demande la publication de dispositions relatives aux régimes fonciers, y compris la description de la façon dont les autorités nationales garantissent la codification et la protection des droits de la pêche artisanale. De cette façon, la FiTI soutient la mise en œuvre des directives internationales sur la Gouvernance Responsable des régimes fonciers.
La FiTI demande aux gouvernements de collecter et de publier diverses informations sur le secteur de la pêche artisanale, y compris les informations sur leurs contributions sociales, économiques et sur la sécurité alimentaire. Si ces informations ne sont pas disponibles, alors, les pays doivent convenir d’un délai pour la collecte et la publication de ces informations. La FiTI soutient alors la mise en œuvre des lignes directrices de la FAO sur la sécurisation des pêches artisanales durables dans le cadre de la sécurité alimentaire et de l’éradication de la pauvreté.
La FiTI demande aux pays participant à la mise en œuvre de l’initiative de publier les informations sur les efforts nationaux de collecte d’informations sur la propriété effective des navires de pêche. Dans le cours terme, cela ne signifie pas que les pays produiront des listes complètes des propriétaires réels, mais cela vise à galvaniser la prise de conscience internationale et le soutien à la transparence de la propriété effective.
L’inclusion de l’information sur les normes du travail du secteur de la pêche soutient les efforts internationaux d’abolition de l’esclavage et de la traite des êtres humains, et peut être utilisée pour mieux plaider pour la promotion de la ratification de la convention de l’OIT sur le travail dans le secteur de la pêche.
La demande faite aux pays de publier les informations sur les transferts gouvernementaux en faveur du secteur de la pêche appuie les efforts internationaux, y compris à travers l’OMC, visant à faire prendre conscience de l’ampleur et de l’impact des subventions en matière de pêche, et a pour objectif de stimuler les débats à l’échelon national sur la contribution des subventions visant au renforcement des capacités de la pêche non durable, ainsi que la distribution de subventions entre différents secteurs de la pêche, comme entre la grande pêche et la pêche artisanale.
La demande faite aux pays de collecter et de publier les informations sur les projets de développement du secteur de la pêche vient en appui aux efforts internationaux d’accroissement de l’effectivité de l’aide, et félicite l’Initiative Internationale pour la Transparence de l’Aide.
La FiTI aura-t-elle un impact durable sur la gouvernance de la pêche ?
La principale supposition de la FiTI est que l’accès croissant du public à l’information renforcera la participation active aux débats au niveau national sur les réformes de la pêche, et laisse entrevoir la perspective de la responsabilité des autorités publiques.
Une question majeure est de savoir s’il y a la possibilité, au niveau national, d’entreprendre des analyses complémentaires de l’information produite. Un risque est que la FiTI peut réussir à collecter l’information publique, mais le manque d’intérêt ou de possibilité d’exploiter cette information n’entrainera pas de changement positif dans la gouvernance de la pêche. Ceci a besoin d’être évalué, parce que la FiTI est mise en œuvre dans différents pays. Le risque peut être exagéré, car la demande de transparence accrue a été prévalente depuis plusieurs années, y compris parmi les organisations environnementales et les groupes travaillant sur les droits de la pêche artisanale. Néanmoins, pour augmenter l’impact que la FiTI aura sur la gouvernance de la pêche il faudra soutenir les groupes locaux et les chercheurs, notamment les journalistes, pour exploiter davantage les données fournies par les gouvernements participant à la FiTI.
En fin de compte, toutefois, le succès de la FiTI pour aider à atteindre des réformes de gouvernance durable repose sur la supposition que la transparence peut conduire à la responsabilité. Si les nouvelles informations soutiennent les recommandations de politique ou révèlent des cas d’abus de pouvoir, de fraude ou de corruption, rien de cela ne conduira au changement si les autorités publiques ou le secteur privé subissent peu de pression de la part de leurs citoyens et de la communauté internationale pour les amener à faire des réformes.
Dans ces cas, le risque couru par la FiTI est qu’elle offrira aux gouvernements et aux compagnies une respectabilité de façade, tant qu’elle permet une poursuite de l’activité inchangée. Cette menace prévaut surtout dans les pays dirigés par des gouvernements autoritaires, avec des moyens limités de participation au processus de prise de décision et des bas niveaux de liberté individuelle et de la presse. Il est par conséquent crucial que ceux qui sont engagés dans la FiTI, y compris au niveau international, promeuvent davantage d’efforts pour comprendre, et faire face aux formes d’oppression, d’autoritarisme, de manque de liberté individuelle et de la presse qui minent la bonne gouvernance de la pêche.
Deux autres questions affecteront également la question de savoir si la FiTI a des impacts durables sur la gouvernance de la pêche.
Aborder l’accès à l’information comme un droit
Le standard de la FiTI n’essaie pas d’encourager les autorités nationales à légiférer sur l’accès à l’information. En fait, la critique d’autres initiatives de transparence existantes est qu’elles traitent la liberté d’information et de participation comme un geste volontaire, plutôt qu’un droit. Il serait beaucoup mieux si les pays adoptaient des lois qui garantissent aux citoyens le droit d’accès à l’information et le droit de participer à la prise de décision. Dans le long terme, cela peut être vu comme une approche plus forte, autrement, les acquis obtenus par la FiTI seraient de courte durée, car ils dépendent de la bonne volonté des autorités et des partenaires de la pêche étrangère.
Cette contrainte de la FiTI reste importante, et sans doute, elle devrait faire plus pour promouvoir l’accès à l’information comme un droit. La Convention d’Aahrus de l’Union Européenne fournit un des exemples les plus frappants, et forme la base des lignes directrices de Bali des NU portant établissement de lois et institutions relatives à l’accès à l’information, la participation et l’accès à la justice. C’était peut-être une occasion manquée de ne pas lier les lignes directrices de Bali au lancement de la FiTI, qui ont eu lieu dans la même ville. En définitive le but de la FiTI devrait être de s’assurer que les pays intervenant dans la mise en œuvre adoptent une législation similaire à la Convention d’Aahrus, dans le cas contraire, leur engagement en faveur de la transparence peut être précaire et sujet à caution.
Faire le commerce sur la base du statut conforme
Une autre question qui se pose avec la FiTI est la prise en compte des pays étiquetés comme étant « conformes » au standard. Pour certains, cela peut être vu comme une dimension attractive de la FiTI. Comme de nombreux pays s’inscrivent, d’autres seront contraints d’en faire autant, avec pour résultat final une amélioration graduelle de la transparence dans un plus grand nombre de pays. Une logique similaire est utilisée pour d’autres initiatives volontaires internationales, comme l’éco-étiquetage. Ces pêcheries qui peuvent prouver des références environnementales à travers des systèmes de certification volontaire, sont récompensées par des accès au marché plus sécurisés, ce qui signifie que celles qui ne le font pas sont obligées de s’engager dans ces efforts d’éco-étiquetage si elles veulent maintenir leur part d’accès au marché ou l’accroître.
La préoccupation pour ces pays qui décident de ne pas participer à la FiTI est que cette décision peut être vue négativement par d’autres et cela pourrait influencer les décisions sur l’accès au financement des donateurs étrangers, ou même la négociation d’accords commerciaux. Un pays peut avoir des motifs valables pour lesquels il ne veut pas faire partie de la FiTI, tels que le manque de ressources ou simplement que le pays pense qu’il arrive à améliorer l’engagement civique sans avoir besoin d’une initiative internationale. En fait, lors du lancement de la FiTI à Bali, le chef de l’Agence de la Pêche du Forum des Iles du Pacifique a exprimé les doutes de ses Etats membres sur la FiTI.
En outre, l’obtention du statut de pays conforme ne signifie pas qu’un pays est plus transparent qu’un autre qui n’est pas partie de l’initiative, de même, l’obtention de l’écolabel ne signifie pas qu’une industrie de pêche est mieux gérée qu’une qui n’en a pas. Cela s’applique particulièrement à la FiTI, étant donné que la décision d’insister sur l’« amélioration progressive » signifie qu’un pays peut, pour un temps, être conforme sans publier beaucoup d’informations. Peut-être beaucoup moins d’informations qu’un pays qui n’est pas partie de la FiTI.
Le dilemme ici est que la transparence est importante, et qu’une pression internationale doit s’exercer sur les pays pour les amener à opérer des réformes. En effet, Lack of transparency in the fisheries is a well recognized and widespread problem andprogress to improve this has been very slow in many countries.
Les accords d’accès à la pêche publique ne devraient pas être passés avec des pays qui gèrent la pêche de manière très opaque, et cela serait justifié pour favoriser les investissements dans des pays où la pêche est gérée plus ouvertement. Mais le risque est de promouvoir la FiTI comme un moyen valide d’aider à influencer ces décisions. Si cela est le cas, la FiTI pourrait être vue, surtout par les gouvernements des pays en développement, comme une obligation coûteuse.
Le FiTI est un mécanisme visant à aider les pays à améliorer et à communiquer leur engagement pour une pêche responsable. Toutefois, l'obtention d'un statut ‘conforme’ au FiTI ne doit pas être pris comme signifiant qu'un pays est nécessairement plus transparent que d'autres. Plus important encore, cela ne signifie pas non plus que le pays gère nécessairement ses pêcheries de manière responsable. La FiTI ne fournit pas cette analyse.
Le statut d'un pays adhérant au FiTI ne devrait donc pas être utilisé pour justifier des décisions commerciales et d'investissement. Certains des pays impliqués dans l'initiative espèrent sans doute que ce sera le cas. Cela serait une source de préoccupation, en particulier pour les pays qui pourraient avoir des raisons légitimes de ne pas s'engager dans l'initiative.
Aller de l’avant avec la FiTI
La FiTI fournit un moyen pratique visant à améliorer la disponibilité et la fiabilité d’informations sur la pêche. La FiTI comble ainsi un fossé dans les efforts de réforme de la pêche internationale, vu qu’aucune autre initiative n’existe qui aborde la question de la transparence de manière concertée.
Il y a des opportunités dans l’utilisation des données provenant de la FiTI pour promouvoir les efforts des réformes en matière de pêche, et le cas échéant, faire la pression pour plus de responsabilité des autorités nationales et du secteur privé. Cela dépend en grande partie de la manière dont les citoyens et les parties prenantes réagiront aux informations fournies grâce à la FiTI, et la mesure dans laquelle les pays participants adhéreront à l’idéal d’« amélioration progressive » et de participation multi-acteurs. Dans plusieurs contextes, le succès de la FiTI sera alors influencé par les ressources et la capacité des organisations de la société civile, des organisations de pêche et des journalistes à promouvoir et à s’engager dans les débats publics et aux processus de prise de décision. En fin de compte, l’impact de la FiTI dépendra de la volonté de ceux qui ont le pouvoir d’écouter et d’agir sur les recommandations de la société civile et du secteur de la pêche. Toutefois, une menace à la crédibilité de la FiTI est le processus de sa mise en œuvre dans les pays où les gouvernements continuent de limiter les libertés individuelles et de la presse et la participation réelle à la prise de décision. La FiTI ne doit pas être autorisée à doter ces gouvernements d’un statut de légitimité.