Cette année a connu le lancement de l'Initiative de transparence des industries de la pêche - la FITI (Fishing Industry Transparency Initiative). Un grand nombre de détails sur la façon dont cela va fonctionner restent à développer. Elle a été créée par une organisation basée en Allemagne, Humboldt-Viadrina Plateforme de gouvernance, fondée par le professeur Eigen, un membre de l'Africa Progress Panel, et un des fondateurs de l'Initiative de Transparence des Industries Extractives (ITIE) et de Transparency International. Le lancement de la FITI a eu lieu en Mauritanie lors d'une réunion co-organisée avec le gouvernement, et a donné lieu à la Déclaration de Nouakchott signée le 20 Janvier. Mohamed Ould Abdel Aziz, le Président de la République islamique de Mauritanie, s’est engagé à ce que la Mauritanie soit le premier pays à mettre en œuvre le FITI.
CAPE et ses partenaires, en particulier la CAOPA, ont fait campagne pour la transparence et pour des réformes politiques dans la pêche pendant depuis longtemps. En 2011, nous avons entrepris une enquête dans 11 pays africains qui a révélé que la plupart des pays gardent les détails des licences et des accords d'accès confidentiels. Il est aussi extrêmement difficile pour les groupes de la société civile locale d’obtenir des informations sur les revenus de la pêche et sur la façon dont les gouvernements l’utilisent. La majorité des autorités de gestion des pêches interrogées n’ont pas de site internet ou de rapport annuel. Des millions de dollars sont dépensés pour le développement de la pêche en Afrique, mais les informations sur les projets, les résultats et les évaluations sont rarement partagées avec la société civile, y compris les communautés de pêche.
De nombreux exemples au cours des dernières années mettent en évidence les raisons pour lesquelles un nombre croissant d'organisations appellent à une plus grande transparence. L'octroi de licences aux chalutiers russes et asiatiques au Sénégal, en Mauritanie et en Guinée-Bissau est un exemple frappant - les accords d'accès secrets entre le gouvernement du Sénégal et des compagnies étrangères a provoqué une grave menace pour le secteur de la pêche local, conduisant à de nombreuses protestations. Au Mozambique, en 2013, le gouvernement a rassemblé 850 millions USD pour financer une société de pêche privée, mais le manque de transparence qui entoure cette affaire a suscité des critiques au niveau international, y compris par les bailleurs de fonds qui menacent de suspendre l'aide au pays.
Les progrès pour accroître la transparence dans la pêche ont été décevants. Les meilleurs résultats ont été a priori obtenus par l'Union européenne, qui ont répondu positivement à la demande de commencer à publier des évaluations internes de ses accords de pêche d'accès. Une proposition de règlement de l’UE sur les autorisations de pêche pourrait également obliger les entreprises de pêche de l'UE à divulguer des informations sur l'ensemble de leurs opérations de pêche dans les pays étrangers, tandis que la flotte thonière de l'UE a récemment lancé la Tuna Transparency Initiative. Ce sont de petites étapes, et les efforts pour réformer la pêche, comme cela est fait par l'Union africaine, exigent des engagements plus fermes sur la manière dont la gouvernance des pêches devrait être plus ouverte et responsable.
L'annonce de la FITI est donc extrêmement intéressante. Il pourrait s’agir d’un moyen pratique pour obtenir que le secteur de la pêche soit géré de manière plus transparente. Cependant, les initiatives de transparence ont quelques limitations majeures et restent controversées parmi certains experts. Dans cet article, nous souhaitons décrire certaines de ces limitations et les pièges entourant les initiatives de transparence, et nous mettons en évidence six questions clés qui devront être abordées dans le processus de développement du FITI.
Comment le FITI fonctionne t’il?
L’Initiative pour la transparence des industries extractives (ITIE) est la source d’inspiration pour le FITI. L'ITIE a été développée en raison de l'inquiétude de nombreux pays riches en ressources, dont les revenus provenant du pétrole, du gaz et des mines sont souvent pillés par les élites et contribuent très peu au développement national. La dépendance de ces gouvernements sur les revenus de l'industrie extractive est souvent dépeinte comme une « malédiction » - liée au déclin de démocratie, à des niveaux élevés de corruption gouvernementale, à des conflits civils et à divers autres problèmes économiques et sociaux.
L’ITIE est donc devenue la principale réponse internationale à la lutte contre cette « malédiction des ressources ». Elle a développé un système de plateforme multi-parties prenantes dans le but de comptabiliser des revenus de l'industrie extractive. Avec un secrétariat désormais établi en Norvège, un groupe consultatif international, avec des représentants des ONG, des entreprises et des gouvernements, informe son fonctionnement. Ce groupe consultatif examinent les standards de l'ITIE et leur mise en œuvre, toutes les décisions devant être validées par chaque membre.
Chaque gouvernement signataire de l’ITIE établit un comité national chargé de superviser sa mise en œuvre, comprenant le gouvernement, les sociétés minières locales et des groupes de la société civile locale sélectionnés. Ce comité fournit ensuite des comptes sur les revenus de l'exploitation minière qui sont vérifiés par un vérificateur indépendant. Ces rapports annuels de l’ITIE devraient démontrer au public que ce que les entreprises annoncent payer correspond à ce que le gouvernement déclare comme revenus. Les pays qui entament le processus de mise en œuvre de l'ITIE sont considérés comme des « pays d'exécution », et ceux qui produisent des rapports vérifiés sont « conformes à l'ITIE ».
L’ITIE a été particulièrement efficace en termes de zone de couverture. Elle a été créée au début des années 2000, avec le Nigeria comme premier pays en développement à mettre en œuvre le modèle. Depuis lors, 48 pays ont commencé à mettre en œuvre l'ITIE, avec 31 désormais pleinement conformes. La plupart d'entre eux sont des pays en développement en Afrique, mais l'ITIE a aussi été pleinement mise en œuvre en Norvège et au Royaume-Uni et les États-Unis sont en train de faire la même chose. Au total les rapports de l'ITIE ont suivi plus de 1,5 billions de USD de paiements des industries extractives.
Le projet de FITI fonctionnera probablement sur des bases similaires à celles de l'ITIE, avec un organe consultatif international composé de 3 groupes de parties prenantes - l'industrie, la société civile et les gouvernements. Elle va développer un ensemble de standards – c’est à dire quelle informations doivent être publiées par un pays afin qu’il soit en conformité avec la FITI, et elle va développer un système de vérification pour assurer que les données publiées sont crédibles. Nous devrions nous attendre à ce que, dans les pays qui s’engagent envers cette initiative, il y ait aussi un comité national de coordination comprenant le gouvernement, la société civile locale et une représentation de l'industrie.
Alors que l'ITIE a mis l'accent sur les paiements de revenus, la FITI va probablement s’intéresser à un large éventail de problématiques, susceptibles d'inclure la transparence dans tous les modes d'accès (les licences, les accords d'affrètement, les sociétés mixtes et les accords d'accès bilatéraux), ce qui signifie que les pays conformes à la FITI devraient publier chaque année une liste complète des entreprises autorisées à pêcher dans leurs eaux, ainsi que les informations sur les conditions de ces autorisations. La question de savoir qui sont les véritables propriétaires de navires pourrait devenir un enjeu clé.
Dépendant de l’ambition qu’elle veut se donner, la FITI pourrait inclure des données de l'industrie sur les captures, les prises accessoires et les rejets, et peut-être des données sur d'autres sujets, y compris des investissements privés et des paiements d'aide au développement. L’ITIE a progressivement élargi ses standards, et on pourrait voir quelque chose de similaire pour le FITI – elle pourrait commencer en mettant l’accent sur une gamme limitée d’informations, dans l'idée que cela pourrait devenir plus complet par la suite.
Quelles sont les limites de l'ITIE?
La principale préoccupation à propos de l'ITIE a été son impact. A t-elle vraiment fait une différence ?
L'ITIE a été présentée comme un outil politique majeur pour réduire les possibilités de corruption, améliorer le développement des pays qui ont d'importants secteurs d'industrie extractive, et rendre la gouvernance de ces industries plus démocratique et responsable.
Il est cependant incertain que l'ITIE ait eu un impact positif significatif dans la plupart des pays. Il y a des exemples individuels où les rapports de l'ITIE ont révélé des erreurs comptables et peut-être certaines fraudes, mais l’ITIE n'a pas été en mesure d'apporter des améliorations généralisées dans la réduction de la corruption, l'amélioration des rendements des industries extractives ou la contribution de ces industries au développement. Certains pensent que cela est dû à la portée limitée des standards de l’ITIE. Les exigences de déclaration de l'ITIE n’ont pas réussi à couvrir la gamme complète des transactions financières susceptibles de révéler la corruption et les fraudes, y compris la fraude fiscale, les conflits d'intérêts, la pratique des pots-de-vin.
En 2013, l'ITIE a élaboré une liste élargie de standards espérant surmonter cela. Pourtant, il semble de plus en plus que les espérances par rapport à l'ITIE ont été surestimées. Imaginer qu’il suffit de publier les comptes sur les paiements de revenus pour réformer les comportements antidémocratiques et corrompus de gouvernements et de puissantes sociétés multinationales, et permettre aux citoyens d'influencer les choses, c’était un vœu pieux.
Au cours de la dernière décennie, depuis que l'ITIE a été lancée, la plupart des gens qui étudient la transparence ont réalisé que beaucoup dépend de la façon dont l'information est divulguée, de comment la société civile utilise cette information, et de comment les gouvernements et les entreprises peuvent être sanctionnés. Le lien entre la transparence des transactions et des gouvernements responsables et démocratiques est très complexe et variable. La recherche sur la relation entre la transparence et la corruption, par exemple, suggère que la divulgation volontaire d'informations par les Etats et les entreprises ne sont pas très efficaces – on atteint un plus grand degré de transparence lorsque l'information est divulguée ou obtenue grâce à l'utilisation de lois sur la liberté d’information. Lorsque les gouvernements et les entreprises contrôlent la publication d’informations potentiellement sensibles, cela a tendance à ne pas être très fructueux.
Lorsque la transparence devient contentieuse
Les critiques de l'ITIE ne se limitent pas à constater qu’elle est moins efficace qu'espérée. Certains pensent que l'ITIE a été néfaste. Durant les années 1990 et au début des années 2000, des critiques négatives ont été publiées, au sujet de l'impact social, environnemental et politique de l’exploitation du pétrole, du gaz et d'autres produits miniers dans les pays en développement. Ces critiques comprenaient des recommandations à la Banque et à d'autres organismes de coopération au développement, d’investir uniquement dans les industries extractives où les pays étaient politiquement stables, avaient de faibles niveaux de corruption et respectaient les droits des communautés locales.
La Banque a contesté cet avis, et a continué à augmenter ses investissements dans le secteur des industries extractives dans les pays où les risques d'échecs de projets et les préjudices locaux étaient très élevés. La Banque mondiale a justifié ces investissements sur base qu'une nouvelle initiative de transparence existait, l’ITIE, qui permettrait d'assurer que l'industrie soit mieux encadrée que par le passé. Selon des chercheurs comme Sarah Bracking, l’ITIE a fait taire les critiques concernant les entreprises et les investisseurs, et a renforcé la conviction que le problème se situait presque entièrement au niveau de la mauvaise gouvernance et de la corruption des gouvernements dans les pays en développement – laissant dans l’ombre les responsabilités des investisseurs et des sociétés étrangères.
Les déçus de l'ITIE affirment que cette initiative a permis aux entreprises ayant des antécédents douteux en matière d'environnement et de fiscalité de prétendre qu'ils agissaient de manière responsable, et a encouragé (y compris à travers une aide accrue des bailleurs de fonds) le financement de gouvernements corrompus, sans demander de réformes significatives en échange. L'ITIE a été accusée de « blanchir» certaines pratiques. Ainsi que Kees Visser conclut dans son examen critique de l'ITIE:
« Il y a de sérieux problèmes avec la présentation par l'ITIE de scénario « gagnant-gagnant », où l'introduction de la transparence dans les industries extractives devient une condition suffisante pour favoriser des gains à long terme pour toutes les parties prenantes. Ceci ignore complètement le intérêts fondamentalement contradictoires entre certains des acteurs impliqués dans les situations d'extraction des ressources et les différences dans leurs capacités respectives à exercer le pouvoir ».
Comme certains universitaires, tel que Afshin Mehrpouya, l’ont soutenu, des initiatives de transparence (ou réformes de bonne gouvernance en général) peuvent être conçues pour soutenir les intérêts de ceux qui accumulent les profits, plutôt que d'approfondir la responsabilité démocratique afin de protéger les citoyens contre les effets négatifs des opérations de certaines entreprises:
Aller de l'avant avec le FITI
La pêche doit devenir plus transparente - les informations sur qui est autorisé à pêcher et dans quelles conditions; sur les quantités de poisson capturées, les montants payés par qui et pour quoi, et comment les investissements et les profits sont utilisés, devraient toutes être dans le domaine public.
Savoir si une initiative multi-parties prenantes, basée sur le modèle de l'ITIE, est la meilleure façon d'y parvenir, c’est une question qui reste à débattre.
La recherche et l’expérience montrent que compter sur les gouvernements et les entreprises pour divulguer des informations ne permet pas de révéler beaucoup de choses sur leurs propres erreurs ou implications dans la corruption ou les fraudes. De même, la transparence peut être un argument des gouvernements et des entreprises pour attirer les investissements et améliorer la compétitivité, sans porter sur le transfert de pouvoirs politiques au citoyens. Ce sont des considérations à prendre en compte pour le développement du FITI.
Il peut y avoir une préférence pour utiliser des moyens plus directs pour obtenir des informations auprès des gouvernements et des entreprises, tels que la Convention d'Aarhus au niveau européen, qui s’étend à d'autres continents. Mais en attendant que les gouvernements mettent en œuvre et respectent cette Convention ou d’autres lois sur la liberté de l’information, ou attendre qu’il y ait une fuite sur une information confidentielle découverte par les chercheurs, c’est un scénario peu probable à court et à moyen terme. Une initiative comme le FITI peut donc être une solution pratique, même si elle n’est pas idéale.
Il est important d’entamer une discussion sur la façon dont le FITI peut bénéficier des leçons tirées de l'ITIE et accroître son impact potentiel. Les questions suivantes peuvent aider à éclairer cette discussion :
Etant donné que ce sont ses premiers pas, le FITI doit encore développer un message clair sur les raisons de sa nécessité. Nous avons donc besoin d'un débat sur les dimensions de la crise de la pêche pour lesquelles cette initiative de transparence serait utile: la surpêche, l'incapacité de la pêche à soutenir la croissance économique, la marginalisation des communautés de pêche artisanales, l'aggravation de l’insécurité alimentaire, etc. Ceci à son tour va influencer les données importantes à publier à travers le FITI, et voir comment mesurer son succès au fil du temps. Par exemple, si le FITI était orientée principalement pour arrêter la pêche illégale, l’initiative pourrait publier des données qui ont peu à voir avec la résolution des problèmes de sécurité alimentaire ou le développement local.
Nous devons être conscients des intérêts divergents impliqués dans une initiative multi-parties prenantes. Avoir les gouvernements, les donateurs, les grandes entreprises, les organisations de pêche artisanales et les ONG assis autour de la même table semble très attrayant, mais si nous reconnaissons que les intérêts et le pouvoir de chacun des partenaires sont très différents, les initiatives multi-parties prenantes peuvent s’avérer décevantes. Elles peuvent devenir un mécanisme de domination plutôt que d'autonomisation. En étant à un stade initial de la FITI, il est donc utile d'identifier les intérêts des différentes parties prenantes, et de comprendre que si l’initiative fonctionne par consensus, on pourrait ne pas en obtenir beaucoup si les intérêts divergents s’expriment tous. Si l’initiative est plus ambitieuse, elle va inévitablement produire des résultats qui auront des gagnants et des perdants, ce qui signifie qu'elle pourrait, par exemple, ne pas être soutenue par un nombre suffisant de pays et de représentants de l'industrie.
Il faut aussi se poser la question de comment le FITI va gérer une situation où un pays «conforme au FITI», c’est-à-dire qui publie les informations demandées par le FITI, restreint la liberté d'information de façon plus large? La FITI devra-il inciter ou obliger les pays à adopter des réformes pour l'accès du public à l'information pêche, afin que les chercheurs, les ONG et les journalistes puissent accéder à des informations qui vont au-delà de ce qui est contenu dans les rapports du FITI ? Sans cet engagement, les rapports du FITI pourraient devenir simplement un exercice de ‘relations publiques’ et de publicité pour les gouvernements et les entreprises.
Nous avons besoin de bien réfléchir à l'engagement de la société civile. Il s’agit d’une question délicate de savoir qui représente la société civile dans les comités multi-parties prenantes et le futur groupe consultatif international du FITI. Les ONG considérées ne partagent pas toutes la même idéologie ou les mêmes intérêts. Qui doit décider de qui parle pour les intérêts de la « société civile» », y compris dans les pays de mise en œuvre ? La représentation de la société civile ne doit pas être confisquée par les ONG privilégiées par le gouvernement local ou les bailleurs de fonds internationaux pour parler au nom de la société civile ou des intérêts des communautés côtières, alors qu’elles n’ont pas de mandat pour jouer ce rôle. Nous devrions explorer d'autres approches que celle de ces comités multi-parties prenantes, pour faire en sorte que le processus résulte en une plus grande démocratisation, qui pourrait donner un plus grand rôle aux parlements ou compter sur la création d'assemblées citoyennes. Un tel objectif permettrait au FITI d’avoir un impact positif plus large sur les processus démocratiques au sein des pays, alors qu’une approche axée sur des comités multi-parties prenantes non-démocratiques pourrait être régressive.
Par ailleurs, pour que le FITI soit couronné de succès, il faut probablement soutenir les groupes communautaires, les médias locaux et d'autres ONG locales pour qu’elles aient la capacité d'utiliser les données et informations divulguées pour questionner les politiques et les comportements des entreprises et des Etats. Les grandes ONG, les entreprises et les consultants peuvent avoir le temps et les ressources nécessaires pour faire cette analyse, mais les organisations communautaires et les médias locaux ne peuvent pas.
Enfin, la FITI peut rencontrer des problèmes dans la définition de ce qu’est « l’industrie ». Est ce que l'industrie doit être couverte par la FITI à grande échelle, la pêche commerciale, ou inclut-elle également la pêche artisanale? Il est possible que la FITI puisse tomber dans le piège que les grandes entreprises soient considérées comme « le secteur de la pêche ». De toute évidence, les communautés de pêche artisanales font partie de l'industrie, et représentent la partie qui importe le plus pour déterminer le développement local, les moyens de subsistance et la sécurité alimentaire dans de nombreux pays. Comment la définition et la mise en œuvre de normes de transparence vont impliquer/être appliquées au secteur de la pêche artisanale ?